La Resolución 18/04694 del Intendente Orsi seria ilegal

URUGUAY, CANELONES, Juanicó (www.elcorresponsal.com.uy) por Dr. Fernando Lúquez Cilintano. La Resolucion Nro. 18/04694 (ver al pie) del Intendente de Canelones contiene directivas acerca de el procedimiento del art. 2, de la ley 19.272 (Municipios, su creación) generó este anasis jurídico.

Con fecha del 13 de julio de 2018 el Sr. Intendente Departamental de Canelones dicta la Resolución Nro. 18/04694 por la que aprueba el “Reglamento para modificar límites, cambiar denominación o para la creación de nuevos Municipios en Canelones”; la Autoridad emite dicho acto por entender aplicable lo dispuesto en los arts. 1, 2, 16 y 24, de la ley 19.272 publicada en el D.O. el 25 de setiembre de 2014, en lo que fuere pertinente.  Ante tan trascendente norma jurídica para el derecho municipal del departamento de Canelones, merece la puesta en escena de algunas apreciaciones de carácter jurídico. 
1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
       La Constitución de la República, en su artículo 262 inc. 2 establece: “Podrá haber una autoridad local en toda población que tenga las condiciones mínimas que fijará la ley. También podrá haberla, una o más, en la planta urbana de las capitales departamentales, si así lo dispone la Junta Departamental a iniciativa del Intendente.”     En efecto, el Estado uruguayo mantuvo –dentro del ordenamiento jurídico la ley 9.515 del 10 de octubre de 1935, la conocida “Ley Orgánica Municipal”-, recién en 2009, que deroga y sustituye mucha de las disposiciones allí regladas,  se da por tanto,  la oportunidad política de sancionar la ley 18.567 de 13 de setiembre de ese año, derogada en la mayoría de sus disposiciones por la actual ley 19.272 de setiembre de 2014. Dicha ley estatuye cambios sustantivos en materia de descentralización (término jurídico acuñado por la ley patria, pero que lejos está de considerarse como tal), por lo que se dirá brevemente a continuación.      Los municipios uruguayos no son sujetos de derecho, no tienen personería jurídica, sus resoluciones están sometidas a jerarquía del Sr. Intendente; lo que la ley estableció fue una serie de fines, atribuciones y cometidos, reservando la facultad en los Gobiernos Departamentales para la creación, denominación y delimitación territorial de los Municipios.       Tal indicio lo arroja el art. 17 de la ley 19.272 al establecer: “Los actos administrativos generales y los particulares de los Municipios admitirán el recurso de reposición. Cuando la impugnación se funde en las causales previstas en el artículo 309 de la Constitución de la República, deberá interponerse conjunta y subsidiariamente con el recurso de anulación para ante el Intendente, de acuerdo con las previsiones del artículo 317 de la Constitución de la República.”        Por otra parte, el art. 262 inc 3 de la Constitución de la República establece: “La ley establecerá la materia departamental y la municipal, de modo de delimitar los cometidos respectivos de las autoridades departamentales y locales, así como los poderes jurídicos de sus órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 273 y 275.”       La Carta Magna delega además en la ley, en sentido formal y material (acto legislativo, de carácter general y absoluto, sancionado por el Poder Legislativo y promulgado por el Poder Ejecutivo, arts. 133 y sgs. de la Const.) la potestad jurídica de establecer la competencia departamental y la municipal, determinando sus cometidos y atribuciones o poderes. Claro está que, por acto legislativo departamental (es decir, por Decreto con fuerza de ley en su jurisdicción) se puede determinar la materia departamental y municipal,  respectivamente por los poderes del Gobierno Departamental (arts. 273 y 275 de la Constitución).   En síntesis, deberá estarse a lo que dispone la Lex Magna en cuanto a que sí existe una reserva absoluta a la ley (principio de legalidad, art. 10 de la Constitución), o por el contrario, sí por acto administrativo se puede reglar asuntos no previstos expresamente. 
2. ANÁLISIS DE LA RESOLUCIÓN 
          Analizando el acto administrativo “Reglamento” dictado recientemente por el Sr. Intendente de Canelones, creemos que el mismo vulnera el principio de legalidad (art. 10 de la Constitución), porque en dicho acto se regula lo que está reservado a la ley, y por tanto se vuelve contrario a la Carta Magna.            Los órganos y autoridades públicas sólo pueden hacer lo que manda o determine la ley, expresamente. Salvo para lo dispuesto en el art. 182 de la Constitución: “Las funciones de los Ministros y Subsecretarios de Estado serán reglamentados por el Poder Ejecutivo.” 
¿Quiénes pueden tomar iniciativa para la creación de Municipios?
    Volvamos al asunto y veamos por partes, la ley 19.272 establece para la creación de nuevos Municipios, tres vías: 1) Iniciativa privativa del Intendente remitida a la Junta Departamental, 2). El 15%  (quince por ciento) de los inscriptos residentes en una localidad o circunscripción, ambas iniciativas son sometidas a consideración de la Junta Departamental, para este caso se deberá seguir el procedimiento establecido en el art. 16 de la ley 19.272.  3). Y la Junta Departamental podrá promover la creación de nuevos Municipios, de acuerdo a la mayoría parlamentaria establecida legalmente, previa opinión preceptiva del Intendente.       Lo que no debe confundirse la opinión (de carácter preceptivo u obligatorio) del Intendente con la iniciativa, formulada o por la Junta Departamental o por el 15%  (quince por ciento) de los inscriptos residentes en una localidad o circunscripción.        Por otra parte, el art. 24 de la ley 19.272 establece: “Los Gobiernos Departamentales deberán dar cumplimiento al procedimiento previsto en el artículo 2º de la presente ley, antes de los dieciocho meses previos a la siguiente elección departamental.      En caso de incumplimiento total o parcial, vencidos dichos plazos el Poder Ejecutivo elaborará la nómina correspondiente teniendo en cuenta los datos de población que suministrará el Instituto Nacional de Estadística y la remitirá a la Asamblea General para su aprobación. Cumplidos treinta días, la misma se tendrá por aprobada.”         Dicha disposición tiene como antecedente inmediato  en la ley 18.644 https://www.youtube.com/watch?v=kDu4bHZ9TRs&t=43s cuya finalidad legislativa subyace en el interés de las políticas públicas de “municipalizar” aquellas poblaciones que reúnan determinadas condiciones legales; en el caso de cumplirlas,  el Intendente debe resolver proponerle a la Junta Departamental cuales son aquellas poblaciones o circunscripciones territoriales que pueden integrar la nómina que definirá la Junta Departamental, en un plazo máximo dado por ley:  antes de los dieciocho meses previos a la siguiente elección departamental.-     ¿Qué sucede sí el Gobierno Departamental incumple con los arts. 1, 2 y 24 de la ley 19.272? El asunto lo resuelve el Poder Ejecutivo, una vez recaba la información por parte del Instituto Nacional de Estadística (organismo que proporcionará datos sobre población), remitirá a la Asamblea General la nómina de poblaciones o circunscripciones territoriales que cumplan con las condiciones requeridas legalmente para su aprobación, en este caso, la creación del o los Municipios, será por ley.    Cabe el caso además, de que se creen tales Municipios fictamente, una vez transcurridos 30 días de remitida a la Asamblea General, dicha nómina por parte del Poder Ejecutivo (art. 24 inc. 2 de la ley 19.272).    

Principio de legalidad
     La Constitución reservó en la ley, la potestad de determinar los cometidos tanto de las autoridades departamentales (Gobiernos Departametnales) como de las locales (Municipios), conforme a lo establecido en el art. 262 de la Constitución. Por tanto, todo lo que se instituya por fuera de la ley, o sin que medie ella, estamos frente a una disposición contraria a la Constitución, pasible de ser impugnada a través de la interposición de un recurso de apelación para ante la Cámara de Representantes (art. 303 de la Carta Magna).      Yendo al Reglamento en cuestión, se dirá que el mismo no sólo excede lo que la ley especializada determina, sino que vulnera lo establecido en los arts. 10, 124 num. 2°, 262 y 305 de la Constitución; tornándose entonces, en una norma inconstitucional. Fundamos tal aserción en la medida que el artículo 1 del “Reglamento para modificar límites, cambiar denominación o para la creación de nuevos Municipios en Canelones” habilita, por acto administrativo (lo que debió reglarse por acto legislativo), que una serie de “actores” pueden tomar dicha iniciativa, a continuación transcribimos la norma en cuestión:    "Artículo 1º.- Podrán ejercer iniciativa para proponer modificaciones de límites de los Municipios de Canelones, su denominación, así como para la creación de nuevos Municipios, los siguientes actores:1). Los ciudadanos inscriptos en uno o varios distritos electorales, de acuerdo a los términos establecidos en el artículo 16 de la Ley Nº 19.2722). Los vecinos de determinado Municipio podrán presentar la iniciativa individual o colectivamente ante el mismo. 3). Los integrantes de un Municipio podrán efectuar la propuesta ante el cuerpo que integran4). Los Ediles Departamentales podrán presentar la iniciativa ante la Junta Departamental para su consideración. 5). La Junta Departamental podrá proponer al Intendente la modificación de límites de uno o varios Municipios, así como la creación de nuevos Municipios, por una mayoría especial de dos tercios de sus integrantes. 6). Diputados y Senadores podrán proponer en tal carácter, al Intendente, iniciativas de similar tenor. 7). El Intendente, en ejercicio de sus facultades podrá disponer la remisión a la Junta Departamental para la modificación de límites, ampliación o reducción de distritos electorales a considerar en las elecciones departamentales de uno o varios Municipios, su cambio de nombre, así como para la creación de nuevos Municipios.”     En primer lugar, se advertirá que la norma habilitante para promover la creación es la ley, no un acto administrativo (art. 10 de la Constitución), y ha sido la ley 19.272 la norma que determinó que sujetos (15% de ciudadanos inscriptos residentes en una localidad o circunscripción), autoridades (Intendente) o instituciones (Junta Departamental, a propuesta del Intendente, art. 273, num. 9).    En segundo lugar, los arts. 1 y 16 de la ley 19.272 regula el procedimiento para la creación de nuevos municipios, en las poblaciones que cumplan determinadas condiciones, pero constituye en Municipio a: “Toda población de más de dos mil habitantes … y su circunscripción territorial deberá conformar una unidad, con personalidad social y cultural, con intereses comunes que justifiquen la existencia de estructuras políticas representativas y que faciliten la participación ciudadana”.  (art. 1 inc. 2 de la ley 19.272). https://www.youtube.com/watch?v=B1jTG0e7G98     Actualmente ¿Todas las poblaciones de más de dos mil habitantes cuya circunscripción territorial  conforma una unidad, con personalidad social y cultural, con intereses comunes constituyen en un Municipio? ¿Se cumple con la ley?      En tercer lugar, el art. 2 de la ley 19.272 establece que será la Junta Departamental la que determinará la “nómina” de poblaciones o localidades que reúnan las condiciones legales para erigirse en Municipio, el punto de partida para el trámite legislativo correspondiente inicia con la propuesta del  Intendente.    Sin perjuicio, el exceso administrativo radica en habilitar esa serie de sujetos que la Constitución o la ley no los previó a la hora de promover la creación de municipios, determinar su territorio y hasta su denominación. Esto queda reglado por la Resolución Nro. 18/04694 del Intendente, en nuestra opinión,  de manera inconstitucional. Veamos: “1° Los ciudadanos inscriptos en uno o varios distritos electorales, de acuerdo a los términos establecidos en el artículo 16 de la Ley Nº 19.272.”La citada disposición es contraria a lo que establecen  los arts. 1 y 16 de la ley 19.272, porque la ley establece un número de ciudadanos: el 15%  (quince por ciento) de los inscriptos residentes en una localidad o circunscripción. Un ciudadano sólo está inscripto en un padrón electoral determinado y puede ser no residente en la circunscripción territorial. “2). Los vecinos de determinado Municipio podrán presentar la iniciativa individual o colectivamente ante el mismo.”     En este caso, contrariando la ley, el Intendente dispuso que los vecinos (ciudadanos o no, de circunscripción territorial), pueden promover la iniciativa de modificar los límites de los Municipios de Canelones, su denominación, así como para la creación de nuevos Municipios; el término “vecino” (sinónimo de habitante) abarca a ciudadanos residentes y ciudadanos (inhabilitados, art. 80 de la Constitución).     Disposición reglamentaria no habilitada por la ley y la Constitución.      “El quince por ciento de los inscriptos residentes en una localidad o circunscripción que determine la ley, tendrá el derecho de iniciativa ante los órganos del Gobierno Departamental en asuntos de dicha jurisdicción”, establece el artículo 305 de la Constitución. Instituye el derecho de iniciativa que, en términos técnicos, es una petición calificada que requiere la reunión de determinados requisitos: - ser ciudadanos residentes en una localidad o circunscripción y deben formular dicha iniciativa, por lo menos, el 15% de los ciudadanos inscriptos y residentes en  la localidad respectiva. Disposición constitucional reglamentada por el art. 16 de la ley 19.272.        El constituyente y el legislador, crearon el instituto de derecho de iniciativa en asuntos de la jurisdicción del Gobierno Departamental o, en su caso, para los de la jurisdicción municipal (art. 1 y 16 de la ley 19.272); aunque la Constitución refiere a “asuntos de su jurisdicción” y la ley a “asuntos de su competencia”, si bien para el derecho procesal estos términos, no son sinónimos, para el derecho público los asuntos a que refieren ambas disposiciones refieren a los asuntos cuya competencia pertenece al Gobierno Departamental, Municipio o circunscripción territorial correspondiente.       Por otro lado, se dirá que habilitar el derecho de petición (art. 30 de la Constitución) por acto administrativo para la promoción de la iniciativa de modificar los límites de los Municipios de Canelones, su denominación, así como para la creación de nuevos Municipios ante el Intendente departamental, constituye –en nuestra humilde opinión- una vulneración al principio de igualdad (art. 8 de la Constitución).      Porque la Constitución y la ley establecen un procedimiento determinado (derecho de iniciativa) y por acto administrativo el Intendente establece otro (art. 1 num. 2). “3). Los integrantes de un Municipio podrán efectuar la propuesta ante el cuerpo que integran.”    ¿Qué propuesta pueden efectuar los miembros de un Municipio? El criterio interpretativo lógico de la cuestionada norma, nos conduce a entender que refiere para las tres situaciones:   la iniciativa de modificar los límites de los Municipios de Canelones, su denominación, así como para la creación de nuevos Municipios.     En definitiva, por acto administrativo, se habilita lo que por ley (en sentido formal) no se establece; vuelve a vulnerarse el art. 10 de la Constitución (principio de legalidad). ¿Los concejales de un Municipio de Canelones podrán proponerle al Intendente la creación de un nuevo Municipio? El numeral 3 del art 1° del “Reglamento para modificar límites, cambiar denominación o para la creación de nuevos Municipios en Canelones”, así lo establece. Otra disposición contraria al derecho positivo nacional.        “4). Los Ediles Departamentales podrán presentar la iniciativa ante la Junta Departamental para su consideración.”    La Constitución y ley 9.515 (ley orgánica municipal), en sus disposiciones vigentes, determina las atribuciones y cometidos de las Juntas Departamentales; que el Intendente en cuánto órgano del Gobierno Departamental establezca por acto administrativo determinada potestad o facultad a miembros de otro poder del Gobierno Departamental, en nuestra opinión, constituye en una intromisión de un poder en otro, sin fundamento legal.     Sólo por acto legislativo se puede establecer lo que por acto administrativo no se debe. “5). La Junta Departamental podrá proponer al Intendente la modificación de límites de uno o varios Municipios, así como la creación de nuevos Municipios, por una mayoría especial de dos tercios de sus integrantes.”    En un mismo sentido: sólo por acto legislativo se puede establecer lo que por acto administrativo no se debe (principio de legalidad). Hay además hay una suerte de transferencia o delegación de atribuciones, privativa del Intendente (dada por la Constitución y reglamentada por la ley), en cuanto a la creación de Municipios. “6). Diputados y Senadores podrán proponer en tal carácter, al Intendente, iniciativas de similar tenor.”    Sin ley que lo disponga, el Intendente no debe disponer por acto administrativo lo que aquella no establece (art. 10 de la Constitución); podría tratarse de una disposición inconstitucional, además por lo que determina el art. 124 num 2 de la Lex Magna:   “Los Senadores y los Representantes tampoco podrán durante su mandato: 2º) Tramitar o dirigir asuntos de terceros ante la Administración Central, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.”    Si se entiende por “proponer” (art. 1 num 6 del Reglamento objeto de este informe), el acto que da inicio a un trámite impulsado por un Senador o Representante que tenga por objeto el asunto de un tercero (por ejemplo, proponer al Intendente la modificación de límites de uno o varios Municipios, así como la creación de nuevos Municipios) puede configurarse la prohibición que la propia Constitución establece; disposición cuya inboservancia importa la pérdida inmediata del cargo que ocupa el promotor de la iniciativa (art. 124 in fine). “7). El Intendente, en ejercicio de sus facultades podrá disponer la remisión a la Junta Departamental para la modificación de límites, ampliación o reducción de distritos electorales a considerar en las elecciones departamentales de uno o varios Municipios, su cambio de nombre, así como para la creación de nuevos Municipios.”       El Intendente puede hacer uso de sus facultades jurídicas respecto de las circunscripciones territoriales de las poblaciones que reúnan las condiciones legales para constituirse en municipio, o la modificación de aquellas; los llamados “distritos electorales”,  que entendemos se referirá la norma a la “circunscripción o serie cívica”; la creación, modificación y reducción de estas, es competencia exclusiva de la Corte Electoral (art. 322 y sgs de Constitución, ley 7.690 y demás disposiciones). 
3. CONCLUSIONES 
      En nuestra opinión, la Resolución Nro. 018/00478 del.13/07/2018 debió limitarse a cumplir con lo establecido en el art. 2 de la ley 19.272, esto es enunciar o designar aquellas poblaciones o circunscripciones territoriales que cumplen con las condiciones legales para crear en ellas Municipios, su denominación y sus respectivos límites territoriales y remitir dicha resolución a la Junta Departamental, para su consideración.  Según la norma legal, la que definirá la nómina de localidades será la Junta Departamental, para el trámite legislativo a que refiere el art. 2 de la ley 19.272.     Por tanto, la reglamentación administrativa, sin acto legislativo mediante, se torna en una norma contraria a la Constitución y, en este caso, a la ley 19.272. 

Resolucion Nro. 18/04694“Reglamento para modificar límites, cambiar denominación o para la creación de nuevos Municipios en Canelones”
Reglamento para modificar límites, cambiar denominación o para la creación de nuevos Municipios en Canelones El Gobierno de Canelones resuelve aprobar un "Reglamento para modificar límites, cambiar denominación o para la creación de nuevos Municipios en Canelones".
Se adjunta resolución especificando cada
Según el Artículo 1° del nuevo reglamento se podrán ejercer iniciativa para proponer modificaciones de límites de los Municipios de Canelones, su denominación, así como para la creación de nuevos Municipios, los siguientes actores: los ciudadanos inscriptos en uno o varios distritos electorales, los vecinos de determinado Municipios podrán presentar la iniciativa individual o colectivamente ante el mismo, los integrantes de un Municipio podrán efectuar la propuesta ante el cuerpo que integran, los Ediles Departamentales podrán presentar la iniciativa ante la Junta Departamental para su consideración, la Junta Departamental podrá proponer al Intendente la modificación de límites de uno o varios Municipios, así como la creación de nuevos Municipios, el intendente en ejercicio de sus facultades podrá disponer la remisión a la Junta Departamental para la modificación de límites, ampliación o reducción de distritos electorales a considerar en las elecciones departamentales de uno o varios Municipios, su cambio de nombre, así como para la creación de nuevos Municipios
El Artículo 2º señala que, ante la recepción de una iniciativa ante el Intendente sobre la modificación de límites, su cambio de nombre o de creación de nuevos Municipios, por cualquiera de las vías detalladas en el artículo, dispone: su pase a los Municipios involucrados para recabar su opinión, su pase a la Secretaría de Desarrollo Local y Participación que, en conjunto con la Dirección General de Gestión Territorial, la Dirección General de Recursos Financieros y la Secretaria de Planificación, elaborarán un informe de evaluación dirigido al Intendente, que resolverá.
El Artículo 3º dice que para este período se considerarán aquellas iniciativas que lleguen al Intendente antes del 31 de agosto de 2018.
Por último, el Artículo 4º especifica que el intendente deberá adoptar su decisión sobre modificaciones y sobre creación de nuevos Municipios de tal manera que la Junta Departamental pueda expedirse dentro del plazo establecido en el inciso primero del Artículo 24 de la Ley 19.272.